《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》明确提出“建立‘市县结合’的基础教育管理体制”，旨在推进基础教育治理体系和治理能力现代化，进一步释放管理体制对教育高质量发展的支撑作用，解决办强办优基础教育过程中的难点堵点问题。建立行之有效的“市县结合”基础教育管理体制，需要深刻把握其时代基础和改革要求，坚持服务区域教育高质量发展，推动市县政府职能优化、清晰界定市县政府权责、完善基础教育管理制度、创新市县结合运行机制、推进教育管理队伍专业化，系统提升基础教育治理效能，更加有效地促进基础教育高质量发展。一起来看中国教育科学研究院区域教育研究所副研究员李建民的阐述——

教育管理体制是教育发展目标导向下国家系统化组织和管理教育的形式、方法和制度的总称，包括政府的教育行政管理体制和学校的内部管理体制。改革开放以来，管理体制改革一直是我国基础教育改革与发展的重要内容，通过形塑价值导向、系统结构、资源配置、关系协调等影响区域教育发展的底层逻辑，进而深刻关涉基础教育发展。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出基础教育由地方负责、分级管理的原则，并写入教育法及其实施细则，试图通过“有系统地”改革教育体制提高教育效率，从根本上改变教育落后的状况。《中国教育改革和发展纲要（2010—2020年）》及其实施意见进一步完善了分级办学、分级管理的体制，提出“县级政府在组织义务教育的实施方面负有主要责任”。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》确立了农村义务教育“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”，旨在缓解此前教育公平与效率之间的矛盾。经过多年实践，基础教育各学段基本上实行“以县为主”的管理体制。进入新时代，在“有学上”问题逐渐得到解决的同时，“上好学”的问题对教育管理体制改革提出更高要求，应加强省级、地市级政府统筹力度，促进管办评分离，推动教育管理体制改革走向教育治理新阶段。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》（简称《纲要》）明确提出“建立‘市县结合’的基础教育管理体制”，旨在推进基础教育治理体系和治理能力现代化，进一步释放管理体制对教育高质量发展的支撑作用，解决办强办优基础教育过程中的难点堵点问题。建立行之有效的“市县结合”的基础教育管理体制，需要深刻把握其时代基础和改革要求，坚持服务区域教育高质量发展，稳定有序推进。

一、基础教育管理体制改革的时代诉求

（一）走向“治理”的行政管理体制改革

基础教育管理体制属于行政管理体制的范畴，并与我国行政管理体制改革深刻联动。改革开放以来，伴随社会转型和治理理论、新公共理论的崛起等，我国行政管理体制改革呈现出从“管理”走向“治理”的趋势。党的十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力现代化；党的十九届四中全会作出《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出部署。

推动治理体系和治理能力现代化，核心在于政府职能转变。[1] 新时代行政体制改革聚焦我国网状行政体制存在缺陷，如纵向职责权限划分不清、管理责任不明确、管理碎片化等，[2] 将转变和优化政府职能放在优先地位，调整政府机构现阶段职能定位、职责范围和转变方向，[3] 实现政府治理与社会调节、居民自治的良性互动，以高质量治理效能支撑和保障经济社会高质量发展。国家持续推进“放管服”改革，推动政府由全能政府向有限政府转变，注意发挥社会组织等多元主体的作用，采取更加多样的治理工具，从而实现国家治理体系和治理能力现代化。在此背景下，我国尝试通过调整地方政府内部治理结构，如“省直管县”“强县扩权”改革，探索缩减地方政府管理层次，优化政府职责体系，提高治理效能。特别是党的十九届四中全会明确提出“市域社会治理现代化”、党的二十大强调“提高市域社会治理能力”的要求以来，优化市域社会治理结构和机制成为重要改革内容。深化行政体制改革，推进有为政府建设，对各领域改革发展起着重要的牵引、支撑和保障作用，[4] 也深刻影响着基本公共服务属性浓厚的基础教育高质量发展。

（二）城镇化加速学龄人口分布重心上移

改革开放以来，伴随经济社会快速发展，我国城镇化进程加速发展，带动城乡人口加速向城市地区聚集，直接推动我国城乡教育结构的格局性变化。1996年我国城镇化率仅30%左右，2011年超过50%以上，2024年进一步提高到67%。[5] 根据测算，到2035年我国城镇化率可能达到74.4%，到2050年我国城镇化率将达到甚至超过80%，逐步接近城镇化率的“天花板”，[6] 此后城乡人口结构将趋于稳定。人口城乡分布格局变化直接带来人口重心从农村转向城市，社会治理须从扎根农村的县域转向城市和农村两种社会形态结合点的市域，[7] 也要求优质均衡的基本公共教育服务供给重心作出相应调整。城镇化进程中，大量农村人口和剩余劳动力流向城市，随迁子女规模持续扩大的同时，农村留守儿童问题日渐凸显。一方面“城镇挤、乡村弱”的现象尚未完全解决，另一方面县域间基础教育发展差距呈现出逐渐拉大的倾向，要求各地持续优化教育治理体系、提高治理能力，提供更大范围更加优质更高水平的基础教育供给，满足人民群众对教育的美好期盼。

（三）“市县结合”管理体制的现实基础

伴随我国经济社会改革发展整体格局的变化以及基础教育高质量发展要求的明确提出，“市县结合”管理体制在国家政策和地方实践中已有一些前期基础和初步探索。《国务院关于基础教育改革与发展的决定》提出农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，没有明确市级政府在管理体制上的定位，但在具体工作上对市级政府有所要求，即“省级和地（市）级人民政府要加强教育统筹规划，搞好组织协调，在安排对下级转移支付资金时要保证农村义务教育发展的需要”。近年来，一系列政策文件都强调要进一步强化市级管理职能，如中共中央、国务院印发的《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，从教师编制管理的角度提出“加大教职工编制统筹配置和跨区域调整力度，省级统筹、市域调剂、以县为主，动态调配”；中共中央、国务院印发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出“国务院领导、省市统筹、以县为主的学前教育管理体制”；中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》提出“市（地、州、盟）域义务教育均衡发展水平显著提升”的工作目标，要求“市级政府要充分发挥区域经济中心作用，资源配置重点向经济欠发达县区倾斜”。

实际上，各地教育管理实践中已不同程度实施了“市县结合”，尤其是高中阶段教育，很多地方由市域统筹高中教育综合改革、统筹规划高中学校布局、统筹推进优质高中指标到校、统筹教研工作等。例如，江苏苏州建立市域统筹的普通高中多样化发展管理体制，全面推进普通高中市内全域统筹发展；广东省探索实施普通高中教师以市为主的管理体制，促进普通高中教育教学水平提升；山东潍坊坚持市域统筹整体谋划，建立协调统一的工作机制，强化市域基础教育高质量发展的保障；山西晋中坚持市域统筹、顶层设计，聚焦治理、师资等关键要素破解县中发展难题，形成市域高中百花齐放、优质发展、基本均衡的良好局面。这些实践探索为建立“市县结合”的基础教育管理体制提供了参考借鉴。

二、“市县结合”基础教育管理体制改革的问题指向

（一）进一步提高市县基本公共教育服务供给水平

基本公共教育服务是指保障全体人民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的基础性公共教育服务。[8] 全面保障义务教育优质均衡发展是构建优质均衡基本公共教育服务体系的关键着力点。当前，我国义务教育已进入优质均衡发展的新阶段，应深入落实以人民为中心的发展思想，缩小城乡、区域、校际、群体差距，不断提升普惠性、可及性、便捷性，以更大范围、更高水平的基本公共教育服务有效支持区域经济社会高质量发展。然而，尽管2021年底全国2895个县全部通过基本均衡发展认定，实现了县域义务教育基本均衡发展，县域内校际差距明显缩小，但在“地方负责、分级管理、以县为主”的管理体制下，区域经济发展水平影响了义务教育发展水平，由县域之间经济差距带来的义务教育县域差距以及城区与县域之间的差距，难以通过“以县为主”的管理体制得到有效缩小，甚至在一些地方县域差距出现了拉大的倾向。教育部等三部门印发的《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》提出加大市级统筹力度，以试点的方式探索在市（地）域内更大范围推进义务教育均衡发展实现路径，从而缩小县区间义务教育发展水平差距；《纲要》则进一步强调要“有序推进市域义务教育优质均衡发展”。这就要求基础教育管理体制要面向教育强国建设进行深度调整和优化，增强市、县政府提供高质量基本公共教育服务的能力，着力解决教育发展的不平衡、不充分问题，提升教育与市域经济发展、与人民日益增长的美好生活需要的“适配度”。[9]

（二）进一步提高地方基础教育治理现代化水平

教育治理现代化指整个国家的教育制度体系、制度运作方式和行政管理能力的现代化，[10] 涵盖教育治理体系现代化和教育治理能力现代化，核心在于解决教育发展过程中的制度障碍、利益冲突、权力矛盾等，从而为建设教育强国保驾护航。习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时强调，要坚持系统观念，统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革，坚决破除一切制约教育高质量发展的思想观念束缚和体制机制弊端，全面提高教育治理体系和治理能力现代化水平。[11] 由于受到财政能力、发展基础、地域文化、参与方式等复杂因素影响，教育领域中除政府部门外，社会组织、社区、高校和科研院所、企业等相关主体主动参与教育治理的内在动力不足、参与水平参差不齐，多样化主体之间缺乏互动、合作、协同的正式机制与制度。政府部门之间的跨部门合作机制不够完善，政出多门、职责不清、职能错位等现象仍然存在，使得学校办学活力难以有效释放。各级地方政府尤其是市县之间教育管理职责同构倾向明显，教育事权与财权不匹配，[12] 县级教育行政部门责大权小、市级教育行政部门有责无权，尤其是在高中教育领域，市级政府在教育管理职能上往往充当“二传手”的角色，财政事权仅对市直属高中学校负责，对县级高中学校的财政责任相对较少，难以形成市域内普通高中教育的强力统筹。[13] 这些问题直指市县政府职能转变以及省市县各级地方政府间关系的深度调整。

（三）进一步破除办强办优基础教育的体制机制障碍

我国基础教育已进入高质量发展新阶段。一方面，未来15年我国基础教育学龄人口总体呈现在波动中持续减少的趋势，城乡、区域学龄人口变化趋势差别较大，学龄人口由乡村流向县镇、由县镇流向城市的趋势愈发明显，推动基础教育供给重心逐渐上移。当学生从乡村和城镇流动到市区就读时，直接要求市级部门扩大学位保障和供给能力，尤其是对优质教育资源聚集区、产业或功能布局区、城市发展新区等人口集聚能力较强的区域而言，既要保障优质均衡的教育水准不降低，又要容纳新增教育人口就学需求，直接推高跨县区整合调配教育资源的需求。另一方面，“以县为主”的基础教育管理体制对于促进基础教育高质量发展的局限性日渐凸显，难以打破资源配置、教育投入、教师队伍等统筹调配的区域壁垒，缺乏教育资源跨区县统筹调配机制、市县沟通协商机制，且市级政府的统筹调配能力也没有得到充分发挥，制约了基础教育高质量发展。例如，学龄人口跨县区流动带来了师资分布不均，人口流入地教师编制不足，流出地教师编制可能富余，但县级政府并没有被赋予跨县调整编制的权限，“城镇挤、乡村弱”的局面难以从根本上解决。

三、“市县结合”基础教育管理体制改革的推进路径

在我国以“市管县”体制为主、“省直管县”体制与“市管县”体制并存的行政组织方式下，采用“市县结合”的基础教育管理体制是通过对基础教育管理重心的微调以及地方政府间关系的调整，为各地健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制提供底层治理框架支撑，有利于加强市级政府对基础教育的统筹和引领作用，又能充分发挥县级政府的执行和实施作用，激发地方政府的积极性和创造力，推动教育事业持续健康发展。[14] 稳妥推进“市县结合”的基础教育管理体制改革，应把握好市级政府在教育治理体系中的枢纽作用，深化教育综合改革，试点先行、因地制宜、分类推进，充分激发教育事业发展生机活力，提升基础教育治理效能。

（一）持续推进市县政府教育职能优化

区域教育治理现代化水平提升关键在于推动地方政府教育职能转型，实现从管理走向治理。在我国五级行政体制中，省级政府具有相对较强的区域统筹作用和职能，县级政府则具有较强的政策落实和执行职能，市级政府作为介于省和县的中间政府层级，一方面具有较强的枢纽作用和统筹职能，另一方面也承担着市域教育公共服务供给职能。实际上，在我国333个地级行政单位中大部分存在市直属学校（且多为高中学校），使得市、县之间既有横向关系也有纵向关系。推进“市县结合”的基础教育管理体制，应秉持服务型政府、有为政府建设的理念，深刻把握区域特征，在调整市县政府间关系的过程中推动市、县两级政府职能转型和优化，适当增强市级政府的教育统筹规划职能，扩大市级政府教育发展制度供给和财政供给，加强市级政府对县域教育发展的指导和监督，激发县级政府推动教育发展的积极性，缩小县域间发展水平差距，促进区域教育高质量发展。

（二）优化市县政府教育权责划分

《中华人民共和国教育法》规定“县级以上地方各级人民政府”教育行政部门主管本行政区域内的教育工作；《中华人民共和国义务教育法》进一步细化了“县级以上地方人民政府”发展义务教育的职责，如合理配置教育资源、改善办学条件、促进教育公平等，并突出强调县级政府在义务教育上的主体管理责任。市级政府的教育职责通过“县级以上地方各级人民政府”的方式得以规定，但却没有将其与县级政府的具体权责加以区分。实行“市县结合”的基础教育管理体制应明确市级政府和县级政府的职责分工，确保各自在基础教育管理中的定位和角色清晰，厘清市县两级政府在办学责任、投入责任、政策制定等方面的教育事权，并按照权责相称原则明确财政事权和支出责任划分，推进市县政府教育职责差异化配置。明晰市县教育发展的重点和难点，探索建立市县政府教育责任清单制度，分领域分事项合理划定实现权责边界；加强对教育政策的执行和监督力度，确保政策落到实处、取得实效。[15]

（三）完善基础教育管理配套制度

制度是治理体系和治理能力现代化的连接性要素，[16] 它以明确的规则、规范和程序引导个体与群体行为，是“市县结合”的基础教育管理体制有效运行的基石。建立健全市县教育协同发展制度，充分发挥市域统筹的作用，推动开展城乡结对帮扶、资源共享、跨县区合作等，推动市县基础教育发展水平整体提升，营造市域内教育发展良好生态。探索建立市域内薄弱县教育转移支付制度，加强对薄弱县教育发展的倾斜支持。建立健全市级、县（市、区）级教师流动资源库，通过教师区域走校、县管校聘、返聘优秀退休教师等多种措施，缓解教师结构性短缺。优化市域教育质量监测与评估制度，增强其诊断和发展性功能，更好服务县区教育教学水平提升。

（四）完善“市县结合”的运行机制

机制是制度实现的方式和途径。推进实施“市县结合”的基础教育管理体制，需要在优化市县教育权责的基础上具体设计行之有效的运行机制，促进市县各安其位、各司其职、双向奔赴。推动市县从单向管理走向双向互动，需要各级政府之间保持良好的沟通和联系，建立市级和县级政府沟通协调机制，定期召开会议、交流信息，协商解决教育发展中遇到的问题。健全与人口变化相适应的基础教育资源统筹调配机制，推动经费、人才、资源、数据、课程等影响教育高质量发展的关键要素在市域内有序流动，提高教育公共服务的普惠性、可及性、便捷性。建立市域教育资源统筹机制，构建覆盖全域的社会资源共享平台，打通城市资源转化为教育资源的渠道通道，支持有需要的县区、学校丰富和拓展教育教学活动，形成全社会助力区域教育优质均衡发展的良好格局。探索以市为主、市县联动的教研机制，以高水平区域教研推进市内全域基础教育高质量发展。建立激励和约束机制，健全完善问责机制，避免各级政府缺位、越位、错位。

（五）推进地方教育管理队伍专业化

教育管理人员尤其是教育局局长在区域教育发展中具有较大的话语权和决策权，是区域基础教育高质量发展的关键少数。就教育管理工作内容和属性来说，教育管理人员应既懂“教育”又懂“行政”，为此一些地方明确提出在地方教育局长任职资格中要有教育工作经历，如山东、海南、贵州、湖南等地均提出相关要求。作为国家行政体系的一部分，教育管理人员的选拔、任用遵循行政效率逻辑，但也应在任职资格上明确体现“教育”标准，并在选拔任用过程中加强对教育专业能力的考察。同时，还应注意适应区域教育高质量发展要求，选优配强教育部门领导干部班子，优化结构、增强教育管理功能。强化教育管理人员专业培训，持续更新教育管理人员教育理念和管理技能，增强现代化教育理念对办优办强基础教育的引领性作用。

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本文系中国教育科学研究院中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资助“农村寄宿制学校布局优化研究”（GYJ2024012）的阶段性研究成果

（作者系中国教育科学研究院区域教育研究所副研究员）